Demanda contra una obra social para que pague las sumas adeudadas al Fondo Solidario de Redistribución del Seguro Nacional de Salud correspondiente a sus afiliados adherentes voluntarios respecto al período anterior a la vigencia de la ley 26.682. Se postula, luego de declarar admisible el recurso por discutirse la inteligencia de normas de naturaleza federal (leyes 23.660 y 23.661, decretos 358/1990 y 576/1993, res. INOS 490/1990) y cláusulas previstas en la Constitución Nacional (arts. 4, 17, 29 y 75, inc. 2), rechazarlo y confirmar la sentencia que había hecho lugar al reclamo de la Superintendencia de Seguros de Salud.
La Corte Suprema, por unanimidad, remite al dictamen del MPF. (1)
Las obras sociales deben adecuar sus prestaciones al Sistema Nacional de Seguro de Salud y a la Ley de Obras Sociales y están sometidas al control de la Superintendencia de Servicios de Salud de la Nación.
“En el sub lite, cabe destacar que OSDIPP es una obra social de las comprendidas en la ley 23.660. De acuerdo con el artículo 3 de esa ley, las obras sociales, en lo referente a las prestaciones de salud, forman parte del Sistema Nacional del Seguro de Salud, en calidad de agentes naturales del mismo, ‘sujetos a las disposiciones y normativas que lo regulan’”.
“Ese sistema es creado por el artículo 1 de la ley 23.661 a fin de procurar el pleno goce del derecho a la salud de todos los habitantes del país. El artículo 2, luego de determinar que el objetivo del seguro es proveer prestaciones de salud igualitarias, integrales y humanizadas, precisa que las obras sociales, en su carácter de agentes del seguro, ‘deberán adecuar sus prestaciones de salud a las normas que se dicten y se regirán por lo establecido en la presente ley, su reglamentación y la ley de Obras Sociales, en lo pertinente’”.
“La Corte Suprema destacó que las obras sociales son entes de la seguridad social, a cuyo cargo se encuentra la administración de las prestaciones para la cobertura de las contingencias vinculadas a la salud, y puntualizó que el interés público de la actividad que desarrollan explica que se encuentren sometidas al contralor estatal de la Superintendencia de Servicios de Salud de la Nación (Fallos: 331:1262, ‘Obra Social para la Actividad Docente’, considerando 7°; 336:974, ‘Obra Social Bancaria Argentina’, considerando 6°)”.
El sistema conformado por las leyes 23.660 y 23.661 garantiza los derechos de la seguridad social previstos en el art. 14 bis de la Constitución Nacional y por ello está estructurado por el principio de solidaridad.
“… [E]n el sistema conformado por la Ley 23.660 de Obras Sociales y la Ley 23.661 del Sistema Nacional del Seguro de Salud, las obras sociales no pueden, por su sola voluntad y con prescindencia de la legislativa, afiliar sujetos por fuera de las condiciones previstas en esas normas que, estructuradas sobre bases solidarias, garantizan los derechos de la seguridad social. Por ello, la afiliación de adherentes voluntarios debe adecuarse a las pautas de la resolución INOS 490/1990, que habilitó a las obras sociales a incorporar esa categoría de beneficiarios en consonancia con las citadas leyes y el principio de solidaridad. Esa norma dispone expresamente que las cuotas que abonan esa clase de afiliados para acceder a las prestaciones de salud están obligadas a contribuir, a través del FSR, al sostenimiento financiero del sistema del que se benefician”.
“En efecto, la solución de esta controversia no puede realizarse con abstracción de las reglas y principios sobre los que se estructura el sistema conformado por las leyes 23.660 y 23.661, que garantizan los derechos de la seguridad social previstos en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional y en los instrumentos internacionales (art. 25, Declaración Universal de Derechos Humanos; arts. XI y XVI, Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; y art. 12, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales)”.
“Esta perspectiva fue adoptada por la Corte Suprema en el caso registrado en Fallos: 337:966, ‘O.S. Pers. de la Construcción’ tras precisar que ‘el régimen de las obras sociales como el Sistema Nacional de Seguros de Salud (leyes 23.660 y 23.661) forman parte de los derechos y garantías del art. 14 bis de la Constitución Nacional, en cuanto dispone que ‘El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable ...’’ (considerando 8°). Postuló que ‘en causas vinculadas a la seguridad social, el Tribunal ha interpretado que dicha materia rebasa el cuadro de la justicia conmutativa que regula prestaciones interindividuales sobre la base de una igualdad estricta, para insertarse en el de la justicia social, cuya exigencia fundamental consiste en la obligación, de quienes forman parte de una determinada comunidad, de contribuir al mantenimiento y estabilidad del bien común propio de ella (conf. Fallos: 306:838 y 322:215)’ (considerando cit.)”.
El Fondo Solidario de Redistribución (previsto en el art. 24 de la ley 23.661) garantiza el segundo nivel de solidaridad, de los tres en los que se sustenta el seguro de salud.
“En ese esquema, las leyes 23.660 y 23.661 determinan la organización y el financiamiento de las obras sociales sobre la base del principio de solidaridad. En el citado caso ‘O.S. Pers. de la Construcción’, la Corte Suprema destacó que las obras sociales para su organización y para su financiamiento ‘deberán adecuarse a los principios que se encuentran inmersos en el sistema, entre los que sin lugar a dudas se encuentra el de la solidaridad’ (considerando 9º)”.
“Más específicamente, el seguro de salud se sustenta en tres niveles de solidaridad: ‘En primer lugar, cada obra social agente del Seguro Nacional de Salud individualmente consideradas se apoya en la solidaridad grupal de los beneficiarios comprendidos por ella. El Fondo Solidario de Redistribución, formado por aportes de todas las obras sociales, supone un segundo nivel de solidaridad —más inclusiva— donde quienes más recursos disponen, más contribuyen. Además, se prevé que una parte de los recursos de dicho fondo sean redistribuidos entre las obras sociales, agentes del seguro de modo automático, en función inversa al promedio de salarios de sus afiliados directos. Así, quien menos recaude en razón del nivel retributivo de sus beneficiarios más recibirá del fondo común. Finalmente, la solidaridad de la Nación entera se hace efectiva a través de los aportes del Tesoro nacional que el proyecto establece, que servirán especialmente para contribuir a afrontar los gastos que demande extender la cobertura a los hoy desprotegidos’ (mensaje de elevación 853, 4 de junio de 1987, ley 23.661)”.
“En sentido coherente con los pilares del sistema, el artículo 24 de la ley 23.661 implementa el FSR con el objeto de brindar apoyo solidario frente a diversas situaciones de necesidad que puedan generarse en el sistema nacional del seguro de salud (art. 24, ley 23.661). Tal como lo señaló la Corte Suprema, el FSR busca equilibrar las finanzas y prestaciones de las obras sociales más débiles (Fallos: 337:966, op. cit., considerandos 16° y 17°)”.
Según el marco normativo vigente hasta la sanción de la ley 26.862, incluso tras la sanción del decreto 576/1993, un porcentaje de los aportes de los adherentes voluntarios a las obras sociales debía destinarse al Fondo Solidario de Redistribución.
“Al igual que en sus predecesoras leyes 18.610 y 22.269, la ley 23.661 contempla que el FSR se financia con un porcentaje de las sumas destinadas a solventar las obras sociales, además de otras fuentes como aportes del Tesoro de la Nación (arts. 16 y 19, ley 23.660 y art. 22, ley 23.661). Con esa lógica, un porcentaje de las contribuciones y aportes realizados por los empleadores y los trabajadores en relación de dependencia para sustentar las obras sociales (art. 16, incs. a y b, ley 23.660) son destinadas al FSR (art. 19, inc. b, ley 23.660 y 24, 23.661). Del mismo modo, una porción de los aportes realizados a las obras sociales por los trabajadores autónomos (art. 5, inc. b, ley 23.661) y las personas sin cobertura médico-asistencial (art. 5, inc. c, ley 23.661) es destinada al FSR (art. 5, incs. by c, Anexo II, decreto 576/1993)”.
“En el recurso bajo análisis, se encuentra en juego la situación de los adherentes voluntarios frente al FSR”.
“El antecedente legislativo de los adherentes voluntarios se encuentra en la citada ley 22.269, que preveía la incorporación de esa categoría de afiliados y disponía expresamente que un porcentaje de sus aportes era destinado al FSR (arts. 6 y 13)”.
“Tras la sanción de las leyes 23.660 y 23.661, el decreto 358/1990 mantuvo la posibilidad de las obras sociales de incluir como adherentes, con iguales derechos y obligaciones que los beneficiarios titulares y su grupo familiar primario, a aquellas personas no incluidas obligatoriamente en el artículo 8 de la ley 23.660, siempre que cumplan con los recaudos, aportes y contribuciones que establezcan la autoridad de aplicación y los entes en cuestión (art. 8, decreto cit.)”.
“En forma consistente con el principio de solidaridad y con el tratamiento otorgado por la ley 22.269, el INOS dictó la resolución 490/1990 (B.O. 14 de septiembre de 1990) fijando las pautas para la incorporación a las obras sociales de beneficiarios adherentes (art. 1). Concretamente, ordenó que las entidades en cuestión deben presentar y obtener la aprobación del INOS de los planes y programas para beneficiarios adherentes (arts. 2 y 3); estableció pautas de referencia para la fijación del monto de la cuota que deben abonar, la incorporación de sus grupos familiares primarios y la responsabilidad del titular de pagar las cuotas a término (art. 4, incs. a, c y d)”.
“Determinó que ‘los beneficiarios adherentes abonarán el total de la cuota establecida a la orden de la respectiva Obra Social, la que será responsable de depositar a favor del Fondo Solidario de Redistribución creado en jurisdicción de la ANSSAL, el 10% o, en su caso, el 15% cuando se tratare de Obras Sociales de personal de dirección, en los plazos y condiciones que establece la normativa vigente’ (art. 4, inc. b). Por último, aclaró que las obras sociales que tuvieran implementados regímenes para beneficiarios adherentes, deben adecuarlos a las disposiciones establecidas”.
“Con posterioridad, a través del decreto 576/1993, el Poder Ejecutivo derogó los decretos 358/1990 y 359/1990, y estableció una nueva reglamentación de las leyes 23.660 y 23.661 que no contempla, en forma expresa, a los adherentes voluntarios. De todos modos, las obras sociales, entre ellas, OSDIPP, continuaron afiliando, en forma facultativa, a adherentes voluntarios”.
“En este marco normativo, entiendo que no tiene sustento la pretensión de la impugnante de que las cuotas integradas por los adherentes voluntarios que financian las obras sociales se encuentren al margen de la obligación de contribuir al FSR y, en definitiva, del principio de solidaridad que sustenta el ordenamiento en el que se encuentra inmerso el funcionamiento y el financiamiento de todos los agentes del seguro de salud, entre ellos, OSDIPP”.
“[…T]ampoco puede prosperar el planteo según el cual tras el dictado del decreto 576/1993 perdió vigencia la resolución INOS 490/1990, que establece la obligación de las obras sociales de depositar a favor del FSR un porcentaje de las cuotas integradas por los afiliados adherentes voluntarios (art. 4, inc. b)”.
“Ante todo, cabe destacar que el decreto 576/1993 si bien otorgó mayor libertad de elección a los afiliados, mantuvo la obligación de las obras sociales de adecuar su funcionamiento a lo establecido en la ley 23.660 y sus normas reglamentarias, por lo que no pueden crear una categoría de afiliados que carezca de sustento legal. Al respecto, el citado decreto prevé expresamente que las obras sociales del personal de dirección —como la demandada—, que se encuentren funcionando al tiempo de la entrada en vigencia de la ley 23.660, continúen desarrollando su actividad, adecuando sus estatutos y funcionamiento a lo normado por dicha ley, ese decreto reglamentario y las disposiciones que dicte la autoridad de aplicación —en aquel momento, DINOS— (art. 1, inc. e, Anexo l, decreto 576/1993)”.
“Por ello, …, si OSDIPP continúo, tras el dictado del decreto 576/1993, afiliando, de forma facultativa, adherentes voluntarios, cabe concluir que lo hizo en el marco de la resolución INOS 490/1990, que habilita a las obras sociales a incorporar esa clase de afiliados en forma consistente con las leyes 23.660 y 23.661 y con el principio de solidaridad”.
“De este modo, la incorporación por parte de la demandada de esa clase de afiliados implicó un sometimiento voluntario al régimen de la resolución INOS 490/1990. En este sentido, el voluntario sometimiento de los interesados —máxime considerando la profesionalidad que es dable esperar de un organismo de previsión social— a un régimen jurídico, sin reserva expresa, determina la improcedencia de su impugnación ulterior (doctr. dictamen de esta Procuración General de la Nación en la causa ‘Asociación Obrera Minera Argentina c/ S.A. sociedad Minera Pirquitas Pichetti y Cia.’, resuelta de conformidad por la Corte Suprema en Fallos: 294:351; 312:1706, ‘Gitard’ y sus citas; entre otros). En el dictamen emitido en el caso ‘Sa - Ce S.R.L. c/ D.G.I. s/ demanda contenciosa (ordinaria)’ —al que remitió la Corte Suprema en Fallos: 326:2675—, esta Procuración General destacó que la doctrina de los actos propios impide que quien se acogió y gozó de los beneficios instituidos por un régimen excepcional lo ponga en tela de juicio, pues ello implicaría acomodar la legislación a su favor, contando con las normas en tanto lo benefician y cuestionándolas en cuanto no se adecuan a sus propios intereses. Por todo ello, entiendo que, en el sub lite, OSDIPP no puede cuestionar válidamente la vigencia de la norma que le da sustento legal a la afiliación de adherentes voluntarios que realizó”.
“Más allá de ello, la vigencia de la resolución INOS 490/1990 se encuentra sustentada por el hecho de que, con posterioridad a la emisión del decreto 576/1993, las obras sociales continuaron con sus planes de afiliados voluntarios, a cuyos efectos peticionaron a la autoridad de aplicación el alta y baja de los respectivos planes a la luz de la citada resolución (resol. 129/1998, 155/1998, 26/1999, 287/2002, 108/2003, 309/2003, 377/2003 y 473/2004 de la Superintendencia de Servicios de Salud, entre muchas otras) y la Superintendencia de Servicios de Salud emitió resoluciones vinculadas a esta categoría de beneficiarios (resol. 516/1999, 240/2001 y 218/2007, esta última modificada por resolución 737/2007)”.
“En ese contexto, entiendo que si la propia obra social reconoce la existencia de la categoría de afiliados voluntarios, no puede luego aducir la derogación de la resolución INOS 490/1990 a partir del decreto 576/1993 al único efecto de evadir su obligación de destinar al FRS un porcentaje de las cuotas abonadas por aquéllos. Más aún, cuando el decreto 576/1993 mantuvo la política de las leyes 23.660 y 23.661 y de sus predecesoras, según la cual un porcentaje de los fondos previstos para el sostenimiento de las obras sociales es destinado al FRS”.
“… De este modo, no fue hasta el dictado de la 26.682 (B.O. 17 de mayo de 2011) que se modificó el régimen jurídico aplicable a los beneficiarios por adhesión voluntaria a las obras sociales comprendidas en la ley 23.660, que pasó a regirse por esa ley, la cual en forma expresa los eximió de efectuar aportes al FSR (art. 23). Es justamente la entrada en vigencia de esta ley el límite temporal a la exigibilidad del aporte de los beneficiarios adherentes al FSR”.
“… Finalmente, no advierto que las normas aquí examinadas trasgredan el principio de legalidad en los términos de los artículos 4, 17, 19 y 75, inciso 2, de la Constitución Nacional”.
“Al respecto, cabe señalar que la obligación de destinar al FSR una porción de las cuotas ingresadas por los afiliados adherentes voluntarios, que financian las obras sociales, tiene sustento en las leyes 23.660 y 23.661. En ese marco, la resolución 490/1990 no creó nuevos aportes para las obras sociales o el FSR, sino que reguló, en línea con los antecedentes normativos —ley 22.269—, el destino de los fondos abonados por los afiliados adherentes voluntarios. De este modo, la resolución reglamentó la incorporación al sistema de afiliados voluntarios con iguales derechos y obligaciones que los previstos en el artículo 8 de la ley 23.660”.
En virtud del principio de solidaridad, las obras sociales no pueden crear categorías de afiliados/as al margen de las contribuciones y obligaciones comunes previstas por las leyes 23.660 y 23.661 ni excluir por su sola voluntad a ciertos afiliados de realizar aportes al FSR.
“… [N]o puede aceptarse la distinción que pretende introducir la impugnante entre afiliados sujetos a las leyes 23.660 y 23.661 y afiliados voluntarios vinculados por convenios privados fruto de la autonomía contractual”.
“En efecto, de los artículos citados de las leyes 23.660 y 23.661 y de los principios expuestos por la Corte Suprema surge que, en relación con las prestaciones de salud, las obras sociales se encuentran sujetas a estrictas regulaciones en cuanto a la organización, las funciones y facultades, el financiamiento y el uso de recursos, y las características esenciales de los contratos de prestación de salud (en especial, art. 3, ley 23.660 y art. 2, ley 23.661). El interés público de la actividad que desarrollan explica su sujeción a la regulación y al contralor estatal”.
“Por ello, las obras sociales no pueden emigrar, por su sola voluntad, del sistema previsto por esas normas que habilitan su actuación ni celebrar contratos gobernados libremente por la autonomía de las partes, sino que todas sus acciones vinculadas a las prestaciones de salud, así como las relaciones contractuales correspondientes, más allá de la índole del vínculo con el afiliado, deben realizarse en el marco del régimen público de la seguridad social y regirse por sus disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias”.
“Ello, además, es el resultado de la solidaridad grupal que impera entre los beneficiarios de cada agente de salud, según la cual las prestaciones que cada uno recibe no son determinadas sobre la base de su aporte individual, sino del conjunto de los aportes realizados por los afiliados. En ese esquema solidario, las obras sociales no pueden crear una categoría de afiliados al margen de las contribuciones y obligaciones comunes previstas por las leyes 23.660 y 23.661, sin afectar, al mismo tiempo, a las categorías de afiliados contempladas expresamente en esas normas”.
“En particular, no pueden estas entidades excluir a ciertos afiliados de contribuir al FSR sin socavar el segundo nivel de solidaridad sobre el que se estructura el sistema nacional de salud, y que está basado, como se explicó, en un criterio de justicia distributiva que busca equiparar las prestaciones que reciben todos los beneficiarios del sistema”.
“Abona esta postura, con relación a la cuestión en debate, el hecho de que los recursos del FSR pueden ser utilizados para solventar los gastos administrativos y de funcionamiento de las obras sociales, como así también para financiarlas a través de préstamos, subvenciones y subsidios (art. 24, ley 23.661), por lo que los beneficios que distribuye el FSR a las obras sociales impactan, directa o indirectamente, en todos sus afiliados, incluso en los adherentes voluntarios”.
“… En suma, los beneficiarios adherentes voluntarios, en el régimen aquí examinado, no son ajenos al sistema de seguridad social asistencial y colaborativo que integran las obras sociales al cual voluntariamente ingresan. Es precisamente la solidaridad de los beneficiarios la que garantiza una prestación médico-asistencial igualitaria, integral y humanizada. Así, la contribución solidaria se erige como el mecanismo idóneo previsto por el ordenamiento legal para brindar a todos sus beneficiarios, entre los cuales se encuentran incluidos los adherentes, prestaciones integrales en los términos del artículo 14 bis de la Constitución Nacional”.
(1) Publicado en Fallos: 344:1539 https://sjconsulta.csjn.gov.ar/sjconsulta/documentos/verUnicoDocumentoLink.html?idAnalisis=767271&cache=1630267747081