Acción de amparo entablada por una empresa de medicina prepaga contra el Estado Nacional solicitando se declare la inconstitucionalidad de los artículos 25 de la ley 26.682 y 25 de su decreto reglamentario 1993/11 y, a la vez, de la resolución 1769/14 dictada por la Superintendencia de Servicios de Salud. Se postula declarar admisible el recurso interpuesto por estar comprometido el alcance de normas de naturaleza federal y confirmar la sentencia que hizo lugar al amparo.
La CSJN, por mayoría, remite al dictamen del MPF. (1)
El sistema de la ley 26.682 se financia, entre otros, por el pago de una matrícula anual efectuado por cada entidad.
“La ley 26.682 tiene por objeto establecer el régimen de regulación de las empresas de medicina prepaga, los planes de adhesión voluntaria y los planes superadores o complementarios por mayores servicios que comercialicen los Agentes del Seguro de Salud (ASS) (ver arto 1°). Asimismo, erige al Ministerio de Salud como autoridad de aplicación”.
“Con relación al financiamiento del sistema, el art. 25 establece que, además de los ingresos provenientes de multas, donaciones, legados, subsidios, etc., ‘los recursos del Ministerio de Salud con relación a la presente ley, están constituidos por: a) Una matrícula anual abonada por cada entidad, cuyo monto será fijado por la reglamentación ...’”.
“Por su parte, el Poder Ejecutivo dispuso por medio del art. 25 del decreto 1993/11, reglamentario de la ley 26.682, que: ‘El Ministerio de Salud a través de la Superintendencia de Servicios de Salud dictará la normativa pertinente que establezca el monto que deberá abonar cada entidad en concepto de matrícula anual’".
“Sobre tales bases la Superintendencia de Servicios de Salud dictó la resolución 1769/14 que estableció: ‘Determínese para el pago de la matrícula anual una alícuota del dos por mil (2%) que se calculará sobre la base del total de los ingresos devengados en cada año calendario en concepto de cuotas y mayores servicios comercializados mediante planes de salud totales y/o parciales que brinden prestaciones de prevención, protección, tratamiento y rehabilitación de la salud humana a los usuarios. La matrícula anual se cancelará en doce anticipos mensuales a cuenta’ (art. 1°)”.
“Por su parte el art. 2 ° señaló que ‘se encuentran obligados al pago de la matrícula establecida en la presente resolución todas las entidades comprendidas en el art. 1° de la ley 26.682 y en el decreto N° 1993/2011’".
La matrícula a cargo de las entidades de medicina prepaga que establece el artículo 25 de la ley 26.682 es una especie de los tributos denominada tasa.
“… [R]esulta indispensable determinar la naturaleza jurídica de las sumas que la actora debe abonar al Estado Nacional”.
“… [E]l art. 25 de la ley 26.682 dispuso expresamente que las prestaciones a cargo del Ministerio de Salud se financien, entre otros ingresos, mediante una matrícula anual a cargo de las empresas de medicina prepagas”.
“A partir de la normativa aquí cuestionada se establece, en forma coactiva –no voluntaria– una contraprestación por el servicio que brinda la autoridad de aplicación de la ley 26.682. Por sus características, esa retribución, dentro de como bien lo afirma el a quo, puede ser encuadrado dentro de la especie de los tributos denominada tasa. Efectivamente, es ésta un gravamen que establece el legislador, cuyo presupuesto de hecho consiste en una situación que determina, o se relaciona, en forma necesaria, con el desenvolvimiento de una determinada actividad o de un ente público referida a la persona obligada a su pago”.
“Como ha señalado calificada doctrina, la tasa es una ‘categoría tributaria también derivada del poder de imperio del Estado, con estructura jurídica análoga al impuesto y del cual se diferencia únicamente por el presupuesto de hecho adoptado por la ley, que en este caso consiste en el desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado’ (Giuliani Fonrouge, Carlos María, ‘Derecho Financiero’, Depalma, Buenos Aires, 1990, p. 319) y que, por ello, desde el momento en que el Estado organiza el servicio y lo pone a disposición del particular, éste no puede rehusar el pago aun cuando no haga uso de aquél, o no tenga interés en él, ya que el servicio tiene en mira el interés general (confr. Fallos: 251:50 y 222; 312:1575)”.
El artículo 25 de la ley 26.682, al no establecer cuál es la alícuota aplicable, la base imponible ni algún parámetro para la fijación del monto de la matrícula anual que deben abonar las entidades de medicina prepaga, vulnera el principio de reserva de ley en materia tributaria y es, por lo tanto, inconstitucional al igual que su reglamentación.
“… [L]a solución de la presente controversia exige examinar la compatibilidad de las normas impugnadas (arts. 25 de la ley 26.682, 25 de su decreto reglamentario y la resolución 1769/14) con las que la Constitución Nacional ha fijado para el establecimiento de gravámenes”.
“… [N]uestra Constitución Nacional prescribe, de manera reiterada y como regla fundamental, tanto en el art. 4º como en los arts. 17 y 52, que sólo el Congreso impone las contribuciones referidas en el primero de ellos. Ha dicho el Tribunal al respecto, contundentemente, que ‘los principios y preceptos constitucionales prohíben a otro poder que el Legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas (Fallos: 155:290; 248:482; 312:912, entre otros) y, concordantemente con ello, ha afirmado reiteradamente que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es, válidamente creada por el único poder del Estado investido de tales atribuciones’ (Fallos: 319:3400; 321:366, entre muchos otros)”.
“La razón de ser de dicha limitación se funda en que la atribución de crear los tributos es la más esencial a la naturaleza del régimen representativo y republicano de gobierno (Fallos: 182:411). Como ha dicho V.E., ‘al tratar la creación, el manejo y la inversión del tesoro público, el constituyente confió al órgano más intimo del país –según las palabras de Alberdi– la potestad de crear los recursos y votar los gastos públicos, en tanto que le confirió al Poder Ejecutivo la de recaudar y emplear aquellos recursos en los gastos designados’, agregando, también en conceptos del ilustre jurista citado que ‘ese modo de distribuir el poder rentístico fue tomado en Inglaterra y adoptado por Estados Unidos de América a fin de evitar que en la formación del tesoro sea saqueado el país, desconocida la propiedad privada y hollada la seguridad personal e impedir, además, que en la elección y cantidad de los gastos se dilapide la riqueza pública’ (Fallos: 321:2683)”.
“Resulta necesario recordar que el principio de legalidad o reserva de ley formal de la tributación, no es sólo una expresión sino que constituye una garantía jurídico substancial en este campo, en la medida en su esencia viene dada por la representatividad de los contribuyentes. En tal sentido, este principio de raigambre constitucional abarca tanto a la creación de impuestos, tasas o contribuciones como a las modificaciones de los elementos esenciales que componen el tributo, es decir el hecho imponible, la alícuota, los sujetos alcanzados y las exenciones, tal como los definió ese Tribunal (Fallos: 329:1554)”.
“… [L]a Corte ha señalado que ese valladar inconmovible que supone el principio de reserva de ley en materia tributaria tampoco cede en caso de que se actúe mediante el mecanismo de delegación legislativa previsto por el art. 76 de la Constitución. Así, ese tribunal sostuvo que ‘no pueden caber dudas en cuanto a que los aspectos sustanciales del derecho tributario no tienen cabida en las materias respecto de las cuales la Constitución Nacional (art. 76), autoriza, como excepción y bajo determinadas condiciones, la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo’ (Fallos: 326:4251)”.
“… [L]a aplicación de esa doctrina al sub judice y a las normas aludidas en el acápite IV lleva a concluir, sin lugar a dudas, que el tributo pretendido es inconstitucional”.
“…[E]l art. 25 de la ley 26.682, al establecer que el monto de la matrícula anual que deben abonar los entes de medicina prepaga será determinado por la reglamentación, no previó cuál es la alícuota aplicable, como así tampoco su base imponible, ni siquiera mediante el establecimiento de parámetros máximos y mínimos para su fijación”.
“Como se desprende del texto de la citada disposición, transcripto en el acápite anterior, no es el legislador quien ha determinado, de manera cierta e indudable, cuál es la forma de cuantificar la prestación, sino que ha de recurrirse necesariamente a los dispuesto por el art. 25 del decreto reglamentario 1993/11 y la resolución 1769/2014 de la Superintendencia de Servicios de Salud. Tal circunstancia coloca a las mencionadas normas a extramuros de las normas y principios constitucionales antes reseñados”.
“Bajo tales parámetros vale remarcar que ni un decreto del Poder Ejecutivo ni una decisión de la Superintendencia de Seguros de la Nación pueden crear válidamente una carga tributaria ni definir o modificar, sin sustento legal, los elementos esenciales de un tributo (Fallos: 319:3400), pues ello vulnera el principio de reserva de la ley o legalidad, antes descripto”.
“… [L]as normas cuestionadas no se ajustan a los parámetros señalados, pues el aspecto cuantitativo de la matrícula creada por el art. 25 de la ley 26.682 queda aquí completamente librado al arbitrio del Poder Ejecutivo”.
“Tales razones, conducen indefectiblemente a propiciar la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 25 de la ley 26.682, 25 del decreto 1993/11 y la resolución 1769/14 de la citada Superintendencia de Servicio de Salud”.
(1) CAF 2028/2015/CA1-CS1, disponible en http://sjconsulta.csjn.gov.ar/sjconsulta/documentos/verDocumentoByIdLinksJSP.html?idDocumento=7576863&cache=1596067413366. Disidencia del doctor Rosenkrantz en la que declara procedente el recurso extraordinario y revoca la sentencia apelada.