Acción de amparo para que el Estado Nacional, ante la omisión de la mutual a la que está afiliado y se encuentra en concurso preventivo, brinde la prestación de los servicios médicos que requiere un niño con una enfermedad grave —fibrosis quística— y con discapacidad. Se propone declarar admisible el recurso extraordinario intentado por el Estado Nacional, por estar discutidos el alcance y la interpretación de normas de carácter federal que tutelan los derechos a la vida y a la salud, y confirmar la sentencia a fin de garantizar la cobertura solicitada. (1)
La CSJN, por mayoría, remite al dictamen del MPF. (2)
La acción de amparo es la vía adecuada para salvaguardar los derechos a la vida y a la salud.
“[E]l amparo es el procedimiento judicial más simple y breve para tutelar real y verdaderamente los derechos consagrados en la Ley Fundamental. En este sentido, la Corte ha dicho reiteradamente que tiene por objeto una efectiva protección de derechos (Fallos: 321:2823) y ha explicitado la imprescindible necesidad de ejercer esa vía excepcional para la salvaguarda del derecho fundamental de la vida y de la salud (Fallos: 325:292 y sus citas)”.
En el caso de enfermedades graves, el derecho a la salud está íntimamente vinculado con el derecho a la vida y con el principio de autonomía personal.
“El derecho a la vida, más que un derecho no enumerado en los términos del art. 33 de la Ley Fundamental, es un derecho implícito, ya que el ejercicio de los derechos reconocidos expresamente requiere necesariamente de él y, a su vez, el derecho a la salud —especialmente cuando se trata de enfermedades graves— está íntimamente relacionado con el primero y con el principio de autonomía personal, toda vez que un individuo gravemente enfermo no está en condiciones de optar libremente por su propio plan de vida. A mayor abundamiento [la Corte Suprema] sostuvo también que el derecho a la salud, desde el punto de vista normativo, está reconocido en los tratados internacionales con rango constitucional (art. 75, inc. 22) entre ellos, el art. 12 inc. c del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; inc. 1 arts. 4 y 5 de la Convención sobre Derechos Humanos —Pacto de San José de Costa Rica— e inc. 1 del art. 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, extensivo no solo a la salud individual sino también a la salud colectiva (conf. Fallos: 323: 1339)”.
Por imperio de normas constitucionales e internacionales, el Estado Nacional —y sus subdivisiones políticas— deben garantizar el derecho a la vida y la salud con acciones positivas, más allá de las obligaciones de las jurisdicciones locales, las obras sociales o las entidades de medicina prepaga.
“La cuestión de autos ha sido amplia y reiteradamente analizada por V.E. en Fallos: 323:3229, 324:3569, 327:2127 —y sus citas— y en las causas O.59.XXXVIII ‘OrIando, Susana Beatriz c/Buenos Aires, Provincia de y otro s/ amparo’, pronunciamiento del 24 de mayo de 2005, y S.730.XL ‘Sánchez, Norma Rosa c/ Estado Nacional y otro s/ acción de amparo’, fallo del 20 de diciembre de 2005, a los que cabe remitir en su totalidad”.
“A fin de no abundar, transcribo lo expuesto en el último de los precedentes antes citados: ‘4°) Que el derecho a la salud, máxime cuando se trata de enfermedades graves, se encuentra íntimamente relacionado con el derecho a la vida que está reconocido por la Constitución y por los tratados internacionales que tienen jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22 de la Ley Suprema). Así, el Tribunal ha destacado la obligación impostergable que tiene la autoridad pública de garantizar ese derecho con acciones positivas, sin perjuicio de las obligaciones que deban asumir en su cumplimiento las jurisdicciones locales, las obras sociales o las entidades de la llamada medicina prepaga (…). 5º) Que el Estado Nacional ha asumido compromisos internacionales explícitos orientados a promover y facilitar las prestaciones de salud y que dicha obligación se extiende a sus subdivisiones políticas y otras entidades públicas que participan de un mismo sistema sanitario. En tal sentido, la ley 23.661 creó un sistema nacional de salud, con los alcances de un seguro social, a ‘efectos de procurar el pleno goce del derecho a la salud para todos los habitantes del país sin discriminación social, económica, cultural o geográfica’. Con tal propósito, ese seguro ha sido organizado en el marco de una concepción ‘integradora’ del sector sanitario, en el que la autoridad pública reafirme su papel de conducción general del sistema y las sociedades intermedias consoliden ‘su participación en la gestión directa de las acciones’ (art. 1°). Su objetivo fundamental es ‘proveer al otorgamiento de prestaciones de salud igualitarias, integrales y humanizadas, tendientes a la promoción, protección, recuperación y rehabilitación de la salud, que respondan al mejor nivel de calidad disponible y garanticen a los beneficiarios la obtención del mismo tipo y nivel de prestaciones eliminando toda forma de discriminación...’ (art. 2). El Ministerio de Salud, mediante la Secretaría de Salud, es la autoridad de aplicación que fija las políticas sanitarias del seguro y lleva a cabo la política de medicamentos. En tal carácter, le corresponde ‘articular y coordinar’ los servicios comprendidos en la ley 23.660, los establecimientos públicos y los prestadores privados ‘en un sistema de cobertura universal, estructura pluralista y participativa y administración descentralizada que responda a la organización federal de nuestro país (arts. 3, 4, 7, 15, 28 y 36) (…). 6°) Que, asimismo, en Fallos: 323:3229 este Tribunal ha dejado bien establecida la responsabilidad que cabe en esta materia a las jurisdicciones provinciales”’.
El Estado Nacional, a través del Ministerio de Salud, es el coordinador general del sistema nacional de salud y es el que responde subsidiariamente.
“Las obligaciones sanitarias de la autoridad local no implican ‘... desconocer el deber de coordinación con el Estado Nacional —mediante el Ministerio de Salud— el que debe acudir en forma subsidiaria, de manera de no frustrar los derechos de la amparista. De no ser así, las leyes sancionadas en la materia no dejarían de ser sino enfáticas enumeraciones programáticas vacías de operatividad. En este contexto, no puede soslayarse la función rectora que ejerce en este campo a través del ministerio demandado, para garantizar el cumplimiento del tratamiento sanitario, coordinando sus acciones con los estados provinciales, sin mengua de la organización federal y descentralizada que corresponda para llevar a cabo tales servicios (Fallos: 323:3229, considerando 27)’”.
La existencia de una obra social que deba cumplir el Programa Médico Obligatorio no puede perjudicar al/la afiliado/a privándolo/a del acceso a la atención sanitaria pública.
“También ha dicho V.E. que ‘ ... la existencia de una obra social que deba cumplir el Programa Médico Obligatorio—resolución 247/96, MS y AS, ya citada—, no puede redundar en perjuicio de la afiliada y menos aún del niño, pues si se aceptara el criterio de la recurrente que pretende justificar la interrupción de su asistencia en razón de las obligaciones puestas a cargo de aquella entidad, se establecería un supuesto de discriminación inversa respecto de la madre del menor que, amén de no contar con prestaciones oportunas del organismo al que está asociada, carecería absolutamente del derecho a la atención sanitaria pública, lo que colocaría al Estado Nacional en flagrante violación de los compromisos asumidos en el cuidado de la salud’ (Fallos: 323:3229, ya citado)”.
En supuestos de niños/as con discapacidad, y estando el riesgo el derecho a la vida y la salud, el Estado debe asegurar el tratamiento médico que la obra social o el/la afiliado/a a ella no pueda afrontar, más allá de que luego puede recuperar los costos que debía haber afrontado otro órgano o jurisdicción.(3)
“Debe tenerse en cuenta, además, la condición de persona con discapacidad del menor, acreditado en autos con el certificado pertinente. En su mérito, halla amparo en las disposiciones de la ley 24.901 de protección integral de las personas con discapacidad en tanto, como expresó el Tribunal ‘...ello obliga también a asegurarle los tratamientos médicos en la medida en que no puedan afrontarlos las personas de quienes dependa o los entes de la obra social a los que esté afiliado... lo cual corrobora la sinrazón del acto de la autoridad pública que amenazó con grave riesgo sus derechos a la vida y la salud (…) Que por ley 24.901 se ha creado un sistema de prestaciones básicas ‘de atención integral a favor de las personas con discapacidad’ y se ha dejado a cargo de las obras sociales comprendidas en la ley 23.660 la obligatoriedad de su cobertura (arts. 1 y 2). Empero, frente al énfasis puesto en los tratados internacionales para preservar la vida de los niños, el Estado no puede desentenderse de sus deberes haciendo recaer el mayor peso en la realización del servicio de la salud en entidades que, como en el caso, no han dado siempre adecuada tutela asistencial, conclusión que lleva en el sub examine a dar preferente atención a las necesidades derivadas de la minusvalía del menor y revaloriza la labor que debe desarrollar con tal finalidad la autoridad de aplicación’ (Fallos: 323:3229, en cita)“.
“En este entendimiento, carece de sentido la alegación del Estado Nacional en punto a su falta de responsabilidad en la atención del menor por corresponderle a otro órgano o jurisdicción porque lo fundamental es que, conforme al régimen legal éste debe asistirlo. Ello es así, sin perjuicio de que recupere los costos por las vías pertinentes, de quien, en definitiva resulte obligado a afrontarlas o que ejerza la actividad que crea necesaria para lograr la adecuada participación de la autoridad local. Sobre ello, la alzada fue absolutamente clara en su pronunciamiento al dejar a salvo las atribuciones del Estado Nacional para encauzar la obligación legal tanto a la obra social como a los organismos competentes provinciales”.
En virtud del interés superior de los/as niños/as, los tribunales deben buscar soluciones rápidas y evitar que el rigorismo frustre la tutela de sus derechos. (4)
“Cabe, a esta altura reiterar los términos del dictamen de este Ministerio Público, que fuera compartido por V.E. en el fallo del 8 de junio de 2004, reseñado en Fallos: 327:2127, con relación a un tema análogo al presente, en cuanto a que ‘...si bien a propósito de un reclamo vinculado con prestaciones alimentarias a favor de un menor, V.E. interpretó que atañe a los jueces buscar soluciones que se avengan con la urgencia que conlleva este tipo de pretensiones, para lo cual deben encauzar los trámites por vías expeditivas y evitar que el rigor de las formas pueda conducir a la frustración de derechos que cuentan con tutela de orden constitucional, lo cual se produciría si el reclamo de la actora tuviese que aguardar al inicio de un nuevo proceso dirigido contra los organismos a que se hizo referencia... y en ese lapso quedaran desprotegidos los intereses cuya satisfacción se requiere (v. Fallos: 324:122, etc.); la suspensión de los cuales, como recuerdan con cita de preceptos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos los ministros López y Moliné O' Connor, no puede ser admitida bajo ninguna circunstancia (cfse. Fallos: 324:975)’”.
(1) El dictamen emitido en “L. de V., Claudia Viviana c/ AMI y Otros s/ Amparo”, del 28/6/10, disponible en https://www.mpf.gob.ar/dictamenes/2010/monti/julio/2/l_claudia_l_754_l_xliv.pdf se remitió a “Floreancig”.
(2) Publicado en Fallos: 329:2552, disponible en https://sjconsulta.csjn.gov.ar/sjconsulta/documentos/verDocumentoByIdLinksJSP.html?idDocumento=6052161&cache=1561728958719. Disidencia de la jueza Argibay por considerar el recurso inadmisible (art. 280 CPCCN).
(3) Criterio similar en: Lifschitz, Graciela Beatriz c/Estado Nacional.
(4) Criterio similar en: Martín, Sergio Gustavo y otros c/ Fuerza Aérea Argentina – Dirección General Bienestar Pers. Fuerza Aérea s/ amparo; Lifschitz, Graciela Beatriz c/Estado Nacional; Ruiz, Daniel Osvaldo c/Acción Social de la Universidad Nacional de Tucumán; Mosqueda, Sergio c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados; Arvilly, Giselle Marina c/Swiss Medical; I., C. F. c/ Provincia de Buenos Aires s/amparo; Rojo Rouviere, Rogelio Enrique c/ Caja de Previsión y Seguridad Social de Abogados y Procuradores; Rivero, Gladys Elizabeth s/amparo; B., C. B. y otro en repres. de su hijo menor c/ IOSPER y otros s/ acción de amparo.